Page 137 - รายงานผลการศึกษาวิจัยเพื่อจัดทำข้อเสนอแนะ มาตรการหรือแนวทางในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนที่เกี่ยวกับการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างยั่งยืน (ฉบับสมบูรณ์)

บทที่ 4
ผลการวิเคราะห์สภาพปัญหา

จากแผน นโยบาย มาตรการ และกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับที่ดินหรือป่าไม้ที่ได้มีการศึกษาในบทที่ผ่านมา

สรุปเป็นสภาพปัญหาในภาพรวมได้ 5 ประการ ได้แก่ (1) การกระจุกตัวของการถือครองที่ดินในระบบตลาด
(2) การใช้ที่ดินของรัฐขาดความชัดเจน (3) การก าหนดนโยบายแบบรวมศูนย์อ านาจ โดยขาดข้อมูลและการ

มีส่วนร่วม (4) การยกเว้นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์เพื่อลดผลกระทบจากการใช้ที่ดิน และ (5) การใช้มาตรการ

ทางอาญาในเรื่องการใช้ประโยชน์ในที่ดิน

4.1 การกระจุกตัวของการถือครองที่ดินในระบบตลาด

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้บัญญัติไว้ในหมวดแนวนโยบายแห่งรัฐ

มาตรา 72 (3) ก าหนดให้รัฐพึงด าเนินการเกี่ยวกับที่ดิน โดยจัดให้มีมาตรการกระจายการถือครองที่ดินเพื่อให้
ประชาชนสามารถมีที่ท ากินได้อย่างทั่วถึงและเป็นธรรม ในฐานะที่ที่ดินถือเป็นสวัสดิการสังคมอย่างหนึ่ง

ซึ่งจ าเป็นต่อการอยู่อาศัยและประกอบอาชีพ แต่ในขณะเดียวกันก็มีลักษณะเป็นสินทรัพย์ (assets) ซึ่งสามารถ
ซื้อขายเก็งก าไร และเป็นสินค้าที่ไม่สามารถผลิตเพิ่มได้ ท าให้ราคาของที่ดินสูงขึ้นเรื่อยๆ เมื่อมีการเปลี่ยนมือ

ส่งผลให้มีการสะสมที่ดินเพื่อเป็นหลักประกันความมั่งคั่ง ประกอบกับกฎหมายในปัจจุบันไม่มีการจ ากัดการ

ถือครอง เมื่อที่ดินในความครอบครองของบุคคลหนึ่งมีจ านวนมากเกินกว่าความสามารถในการเข้าท า
ประโยชน์ ท าให้เกิดที่ดินรกร้างว่างเปล่า จากงานวิจัยของมูลนิธิสถาบันที่ดินแห่งประเทศไทย พบว่ามีที่ดิน

ถูกทิ้งร้าง ไม่มีการใช้ประโยชน์ มีการใช้ประโยชน์ไม่เต็มที่ หรือมีการใช้ประโยชน์ไม่ถึงครึ่งของพื้นที่นั้น มีถึง
1
ร้อยละ 70 โดยอาจประเมินเป็นมูลค่าความเสียหายทางเศรษฐกิจได้ถึง 127,000 ล้านบาทต่อปี ถือว่าขาด
ประสิทธิภาพในการใช้ประโยชน์ในที่ดิน และจากงานศึกษาการถือครองที่ดินในประเทศไทยในปี พ.ศ. 2555

พบว่าการถือครองที่ดินทุกประเภทดังกล่าวมีค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาค (GINI coefficient) สูงถึง
2
0.886 ซึ่งหมายความว่ามีการกระจุกตัวในการถือครองที่ดินสูงมาก และยังพบว่าเกษตรกรส่วนใหญ่ไม่มีความ
มั่นคงด้านที่ดินท ากิน โดยสถิติของส านักงานเศรษฐกิจการเกษตร และส านักงานกองทุนฟื้นฟูและพัฒนา
3
เกษตรกร ชี้ว่ามีเกษตรกรเพียงร้อยละ 28 ที่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินท ากินของตนเอง ส่วนร้อยละ 72 เป็นการ
ถือครองโดยการเช่าร้อยละ 50 และเป็นที่ดินติดจ านองร้อยละ 20 สะท้อนให้เห็นถึงความเหลื่อมล้ าไม่เป็น

ธรรมในการใช้ประโยชน์ที่ดิน

หากไม่มีการแก้ปัญหาด้วยการกระจายการถือครองที่ดิน ที่ดินจะราคาสูงจนคนยากจนและเกษตรกร

เข้าไม่ถึงและไม่คิดลงทุนในที่ดินเพราะไม่คุ้มกับต้นทุนการถือครองที่ดิน นอกจากนี้ ตัวเลขความความเหลื่อมล้ า
ของมูลค่าที่ดินจะสอดคล้องกับความเหลื่อมล้ าด้านรายได้และการถือครองทรัพย์สิน เช่น ครัวเรือน 10%

1 “ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเพื่อลดความเหลื่อมล้ าทางสังคม” หนังสือพิมพ์ กรุงเทพธุรกิจ. 19 สิงหาคม 2553.
2 ดวงมณี เลาวกุล. (2556). การกระจุกตัวของความมั่งคั่งในสังคมไทย. รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ “โครงการสู่สังคมไทยเสมอหน้า
การศึกษาโครงสร้างความมั่งคั่ง และโครงสร้างอ านาจเพื่อการปฏิรูป”.
3 รายงานสถิติ ส านักงานเศรษฐกิจการเกษตร และส านักงานกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร 2558.

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย 4-3